- 用途規制の詳細化の必要性
用途地域制度は、土地利用の現況や動向と、「整備、開発又は保全の方針」で示される将来の土地利用の方向を踏まえてそれぞれの地域における土地利用に対して用途、形態、密度等に関する一定の規制を定め、良好な市街地の形成と住居、商業・業務、工業等の諸機能の適正な配置を誘導しようとするものであり、現行の都市計画制度における基本的かつ根幹的な制度である。
従来の我が国の用途地域は、基本的には住居の環境の保護に重点を置いて、工場等の立地による環境の悪化を防止する規制を行っており、住居系土地利用と商業・業務系土地利用については、専用地域を除き、幅広く混在を許容している。
このため、今回の地価高騰を背景として、住商混在地域における商業・業務系土地利用の立地圧力が高まり、住居系土地利用が圧迫される例が多く見られるようになっている。特に大都市等の都心部においては、夜間人口の減少によるいわゆる空洞化現象を生じ、地域のコミュニティの崩壊といった問題が生じている。このような地域において、より的確に住環境の保護を図り、住宅供給にも資するため、一定の商業・業務系用途を制限するなど地域の実情に応じたきめ細かな用途規制が必要である。
また、地方都市等においては、所得水準の向上、経営形態の変化等により生活様式や生活利便施設の立地動向が変化しており、これに対応した的確な用途規制が必要である。
さらに近年、モータリゼーションの進展、産業構造の変化による企業の技術開発や研究開発機能の拡大、交通や通信機能の発展等により、幹線道路沿いの自動車関連施設の立地や、研究所団地、商業・業務施設の集積等の市街地形態の多様化が見られるようになった。また、小規模工場等と住宅が併存する地域において、マンション等の立地の急速な進行により、住工の調和が損なわれつつある市街地も見られるようになった。これらの地域における課題に対応して、的確な用途規制を行うことが必要である。
こうした用途規制の詳細化は、市街地像に合わせたべースの用途規制を行う用途地域と、地区ごとの特性に応じたきめ細かな用途規制を行う特別用途地区及び地区計画との適切な役割分担を踏まえて行うことが必要である。すなわち、都市全体の見地から定める「整備、開発又は保全の方針」と用途地域制度を第一段目の計画として位置付ける一方、市町村による都市計画のマスタープランと地区計画制度を第二段目の計画として位置付けることが必要である。 - 用途地域制度の見直し
以上のような状況を踏まえ、用途地域制度について、次のような市街地の実態に対応して必要となる用途地域の創設を検討する必要がある。
- ア．
- 適切な住環境の保護等
ｉ）住宅と他用途が混在する地域において、近年の地価高騰を背景に事務所等が住宅地に進出し、住環境に悪影響を与える例が多く見られる状況に対応して、大規模な店舗、事務所等を規制し、より適切に住環境の保護を図る地域。
ii）都心部等の住商混在地域において、居住人口の流出による空洞化現象が生じていることに対応して、一定階以上を住宅に限定する立体的な用途規制により、住宅と商業・業務施設の調和のとれた併存を図る地域。
iii）マンション等の中高層住宅が集約的に立地する例が多く見られる状況に対応して、高密な居住に必要な利便施設の立地を許容しつつ、中高層住宅への用途純化を図る専用地域。
iv）地方都市等において、低層戸建住宅を中心としながらも、独立の日用品店舗も併存して立地する例が多く見られる状況に対応して、小規模な独立店舗の立地を許容する低層住宅の専用地域。 - イ．
- 市街地形態の多様化への対応
ｉ）モータリゼーションの進展等により幹線道路沿いに自動車関連施設が立地する例が多く見られる状況に対応して、一定の自動車関連施設の立地を許容しつつ、住宅地としての環境との調和を図る地域。
ii）産業、経済のサービス化、ソフト化を背景に商業・業務施設が集積する市街地が多く見られる状況に対応して、これら商業・業務施設の集約的な立地を誘導する地域。
iii）産業の高度化に伴い、研究施設、開発試作型工場が集積する市街地が多く見られる状況に対応して、公害を発生するおそれのある工場や集客施設等の立地を制限することにより、これら研究施設、開発試作型工場の利便の増進を図る地域。
用途地域制度の見直しに当たっては、特に住居系土地利用についてその良好な環境を保護するという観点から、許容用途列挙型の用途規制を可能な限り活用するべきである。また、大都市圏のマンション等において、事務所床の供給不足を背景として住戸部分の事務所への違法な用途転用が多く行われている実態に鑑み、用途規制の実効性を確保するためには、用途転用の防止策の充実が不可欠である。
なお、地方都市等においては、高度な土地利用を前提としない商業地域が存在しており、このような地域においても適切な容積率規制を行い得るようにすることが必要である。
また、用途規制の詳細化を実効あらしめるための措置として、用途地域に関する都市計画の決定基準についても必要な見直しを行うべきである。
（３）誘導容積制度の創設
- 容積率規制の活用による適正な土地の有効・高度利用の促進の必要性
- ア．
- 適正な土地の有効・高度利用の促進を図り、良好な市街地の形成を行うためのインセンティブの付与
我が国では、従来、土地の利用については、利用するかしないかを含めて個々の土地所有者等の自由に任せるという考え方が強い。このため、土地の有効・高度利用を図るための現行制度も、土地の利用を基本的には土地所有者等の自由に任せた上で、有効・高度利用にインセンティブを与えるという手法であり、必要な公共施設を伴った良好な市街地を形成し、適正かつ合理的に土地利用を図るという目的が十分には達成できないという面がある。
そこで、今後は、土地の有効・高度利用が強く要請されている地域においては、土地の所有には利用の責務が伴うという考え方に立って、有効・高度利用が行われていない土地には土地利用の制限が働き、逆に、有効・高度利用が行われる優良計画に対してはその制限を緩和する手法を導入すべきである。これにより、バラ建ちを防止するとともに、優良計画に基づく有効・高度利用にインセンティブを付与し、良好な市街地形成を促進することが可能となる。 - イ．
- 公共施設の整備及び土地利用規制の一体性・総合性の確保
さきに述べたように、既成市街地の土地について、指定容積率に比して低利用の状況が存するのは、主として道路等の公共施設が不足しており、指定容積率を利用しようとしても困難な場合が多いことが原因であると考えられる。
また、このような地域においては、防災上の危険性が高く、劣悪な環境の市街地となっていたり、幹線道路沿いのみ高度利用が進み、その他の土地では、狭あいな道路に接した狭小な建築物が立地しているなど、宅地の一体的利用や協調した建替えが困難であるなどの問題もある。
こうした一定の広がりを持った地域において、十分な都市基盤施設を備えつつ、地域全体の有効・高度利用と良好な市街地形成を図るためには、地域全体の計画上の一体性を確保しながら、目指している市街地像に合致した公共施設の整備及び詳細な土地利用規制を行う必要がある。この際、幹線道路等の都市基盤施設の整備を促進するような制度的な配慮も必要である。
- 誘導容積制度の創設
このような必要性に対応して、土地の有効・高度利用が強く要請されている一定の地域において、土地区画整理事業が実施されていないなど公共施設の整備状況が低く、有効・高度利用の条件が整っていない土地では、地区内の公共施設の整備状況を踏まえた適切な範囲で定める容積率（暫定容積率）を適用し、地区計画等が策定された場合や、公共施設が整備された場合には、その地域の目標とする市街地像に合わせて定める容積率（指定容積率）を適用する、以下の内容の新たな制度（誘導容積制度）を創設する必要がある。
また、あわせてこのような地域においては、市街地開発事業の実施等により公共施設の整備を推進し、目標とする土地利用を実現することが重要である。- ア．
- 用途地域における二重の容積率指定
市街化区域内の土地の有効・高度利用が強く要請されていながら、公共施設の整備状況が低い一定の地域においては、「整備、開発又は保全の方針」に定める有効利用の方針に基づき、指定容積率のほかに暫定容積率を指定し、簡易な構造の小規模建築物を除き暫定容積率によって建築規制を行う。 - イ．
- 地区計画等に適合する建築物等に対する指定容積率の適用
ｉ）地区計画等において良好な市街地形成に必要な地区施設の配置及び規模等を定めた場合には指定容積率を適用する。
ii）また、地区全体の計画的な有効・高度利用に寄与すると認められる建築物については、指定容積率を適用する。 - ウ．
- 優良計画の策定による容積率の割増し等
ｉ）高度利用地区、特定街区、住宅地高度利用地区計画、再開発地区計画、用途別容積型地区計画等を活用し、住宅供給の促進に資する優良プロジェクト、さらに、良好な都市環境の形成に資する優良プロジェクトについて容積率の割増しを行う。
ii）良好な都市環境の形成に配慮しつつ、地区計画等において、区域を区分した上で、地区内の総容積の範囲内で容積率の緩和及び引下げを行うことができるものとする。
（４）地区計画等の策定の推進
- 地区計画制度の積極的活用
地区計画制度は、当該地区にふさわしい土地利用を実現するため、地区内の建築物に係る用途、容積を始め、壁面の位置、意匠等についてきめ細かい規制を行うとともに、地区に必要な道路、公園等の施設の整備や樹林地等の保全に関する計画も総合的、一体的に定めるものである。
このため、地区計画制度は、用途地域による基礎的な土地利用規制に対して、地区の特性に応じたより具体的な土地利用規制を行う役割を有するとともに、都市施設を補完して、主として街区内の居住者等の利用に供される公共施設の整備を誘導するという役割も有している。
特に、再開発地区計画及び住宅地高度利用地区計画は、地区内の公共施設の整備等と併せて、用途地域で定められた建築物の用途、容積率等の制限を緩和することにより、良好なプロジェクトの誘導を図り、都市基盤施設の整備、土地の適正かつ合理的な利用や、住宅・宅地の供給などを誘導するという役割をも有するものである。
このように、地区計画制度は、市町村が定める、地域に密着した総合的なまちづくりの計画として重要な意義を有しており、今後その積極的な活用が期待されるものである。 - 地区計画制度の充実
- ア．
- 地区計画等の策定を推進すべき地区の明確化等
地区計画制度は、昭和55年に導入され、今日までの約10年間に、着実に策定地区数が増加しているものの、策定地区の面積は全国の用途地域面積の１％強であり、市街化区域への編入、用途地域の変更や、土地区画整理事業の実施の際、土地所有者等関係者の意向がまとまった地区を中心に策定されている。
このような現状に鑑み、今後は、住環境の改善を要する地区や住環境悪化のおそれのある地区等、地区計画制度を積極的に活用すべき地区においてその策定が推進されるようにすることが必要である。しかしながら、これらの地区は、現状では土地所有者等関係者の意向がまとまるようなきっかけがなく、また、合意形成を誘導するような手段も用意されていないという問題がある。
このため、市町村による都市計画のマスタープランにおいて、地区計画等の策定を推進すべき地区を明示するとともに、土地所有者等による合意が形成された時点で、その要請を受けて地区計画等を定める方策を導入する必要がある。
また、地区施設として計画された道路を予定道路に指定し、市街地形態の改善が図られるようにする必要がある。 - イ．
- 市街化調整区域等における地区計画制度の活用
市街化調整区域や区域区分の行われていない都市計画区域で用途地域が定められていない地域における既存集落や一定の開発地等の区域については、良好な居住環境その他良好な地区環境の維持・形成を図るため、土地利用に関する規制、公共施設の配置等を定めることが必要な場合がある。
このため、これらの地域において、集落地域整備法の活用を図るとともに、市街化調整区域にあっては、その性格を変えない範囲内で、地域の実情に合わせ必要な土地利用規制と公共施設の配置を一体的に定めることのできる地区計画を策定することを検討する必要がある。
この場合、農用地等として保全すべき区域や集落地域整備法の対象とすべき区域を除く区域を対象とすることが必要である。 - ウ．
- 推進体制、助成制度等の整備
地区計画等の策定を推進するためには、都市計画上の優遇措置に加え、推進体制、助成制度等の整備が必要である。このため、各種事業制度との円滑な連携を図りながら、土地所有者等の合意形成を促進するための組織の活用、コーディネーターによる計画策定の支援、地区計画等の策定の促進や地区施設の整備に係る助成、税制上の措置等により、計画的な市街地整備を推進することが必要である。あわせて、地区計画等の普及、啓蒙や、地方公共団体の体制の充実を図ることも重要である。
（５）開発許可制度等の充実
- 開発許可制度の充実
- ア．
- 市街化区域における開発許可制度の充実
ｉ）市街化区域内における開発適地の計画的市街化
市街化区域における開発許可制度は、制度創設以来、地区レベルの公共施設の整備等に一定の役割を果たしてきたところであるが、近年、市街地の密度が高まる中で、市街化区域内の開発規模は次第に小規模化してきている。
こうした中で、今後市街化が一層進展していくことが予想される市街化区域内の宅地化する農地は、他の低・未利用地とともに、市街化区域内に残された貴重な開発適地であり、その計画的市街化を図ることは極めて重要な意義を有している。
その際、ミニ開発、バラ建ち等による狭く袋路の多い街路網の形成や、既存道路沿いが建てづまり、内部の土地利用が困難となるという弊害を防止するために、地区全体の土地利用を総合的に誘導し得る面的施策として、地区計画の策定や土地区画整理事業の実施っが望まれるところである。
しかしながら、これらの施策を、全ての地区において速やかに実施することは困難であることから、こうした施策のほかに、ミニ開発を含め開発行為全体を地区全体の計画的市街化に支障がないよう誘導していく必要がある。
ところで、こうした計画的市街化を図る上では、地区レベルの公共施設の適切な整備等が必要であるが、中でも、地区全体の計画的市街化を図る上での基幹的性格を有する地区レベルの道路の計画的整備を重視する必要がある。
こうしたことから、個々の開発行為に当たっては、特に、開発行為によって設けられる道路が地区全体の道路網の一部として、整合性を保って整備されていくように、誘導していく必要がある。
ii）制度の見直しの方向
以上のような、市街化区域における開発行為の計画的誘導のため、現行の開発許可制度について以下のような見直しを行う必要がある。
- ア）
- 青空駐車場、資材置場等の空地において、公共施設の設置改廃を伴わずに敷地の統合分割を行った後、建築行為を行う場合について、地区全体の計画的市街化に必要な公共施設の整備の必要がある場合には、規制対象として取り込むこと。
- イ）
- 三大都市圏の一定の区域においては、規制対象規模に満たない開発のほとんどが500u以上1,000u未満である実態等に鑑み、こうした区域においては、開発行為の規制対象規模を原則500u以上とすること。
- ウ）
- 地区全体の道路網の整合性の確保のため、自已用建築物等に係る開発行為についても、道路に関する技術基準を適用するとともに、開発区域外の道路の基準に関して、必要な緩和を行うこと。
- エ）
- 道路網整備の必要性のある区域及び道路網整備の基本方針をマスタープランに明示し、それを踏まえて積極的に地区計画の策定を推進すること。
- イ．
- 市街化調整区域における開発許可制度の充実
ｉ）市街化調整区域における開発行為の適正化
市街化調整区域においては、日用品店舗併用住宅、農家の二三男向け住宅、既存宅地確認制度等の運用方針に幅があることから、一部の地域においてではあるが、むしろ市街化調整区域におけるスプロールの危険性が危惧される状況となっている。 このような状況を踏まえ、市街化調整区域における開発行為の適正化を図る必要がある。
ii）制度の運用の適正化の方向
市街化調整区域における開発行為の適正化のため、現行の開発許可制度について、市街化調整区域等における開発許可にあたり、建築物の形態制限を定め得る旨を規定している都市計画法第41条の活用を推進するとともに、許可権者が開発を許容し得る位置的条件等を設定する仕組みを活用するなどして、都市計画法第34条第10号ロ等の開発許可基準の適正な運用を図ることが必要である。
- 区域区分の行われていない都市計画区域における適切な土地利用規制
区域区分の行われていない都市計画区域のうち、特に、用途地域が定められていない地域において、リゾートマンション、大型ショッピングセンター等が多数進出する地域が見られ、近隣に対する日照障害、電波障害、景観上の問題が多発している。また、このような地域では公共施設が整備されていないのがむしろ通常であり、発生交通量の大きい高容積率の建築物の立地により交通の局所的な混乱を招くなどの弊害も生じている。
このような問題に対処するため、容積率等の形態制限を強化する等適切な土地利用規制の方策を講ずることが必要である。
（６）都市計画の決定手続
-
都市計画は、現在及び将来における都市の機能を確保し、その発展の方向を定めるものであることから、その決定を行うに当たっては、都市の広がりに対応する地方公共団体の役割が重要であり、土地利用の規制、事業の実施等を通じて都市計画の内容を効果的に実現するという点からも不可欠である。
このような考え方の下に、都市計画における権限配分、国の関与等について今後も国と地方の機能分担等の基本的枠組みを踏まえつつ適切に見直し、可能な限り国から地方へ権限委譲を進めるとともに、都道府県・市町村間の機能分担等についても地方公共団体の規模、行財政能力に応じた権限の配分を進める必要がある。
また、具体の都市計画の決定に当たっては、住民の意向を十分に尊重し、的確に反映させる必要がある。特に近年、住民のまちづくりに対するニーズの多様化等を背景として、都市計画に対する住民参加の要請が一層高まってきている。このため、基礎的自治体である市町村が、地域に密着した都市づくりを行う観点から、地区ごとの将来のあるべき姿を明示し、主体的に都市づくりを行うための、市町村による都市計画のマスタープランを創設することが必要である。この場合、住民参加の仕組みを導入するとともに、都道府県ごとに設置されている都市計画地方審議会に加えて、市町村に設置されている審議会の機能の充実によりその積極的活用を図ることを検討する必要がある。また、都市計画を地域社会に円滑に、かつ的確に定着させるため、民間に広く存在する都市計画に係る人材を活用する方策について検討する必要がある。
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